巨变乡村该如何治理

时间 :2020-06-28点击 :48
 

 

圖為鄧大才(右一)在基層調研。

改革開放40年以來,中國農村社會發生瞭翻天覆地的變化,這些變化無疑對鄉村治理提出瞭新的挑戰。鄉村治理作為國傢治理體系的重要組成部分,也是實現鄉村振興戰略的基石。如何認識變化中的鄉村治理?巨變下的鄉村治理又該何去何從?為解答這些問題,日前,本報記者專訪瞭華中師范大學中國農村研究院院長鄧大才。

記者:改革開放40年,特別是新世紀以來,中國農村社會發生瞭怎樣的變化?這些變化對鄉村治理有什麼影響?

鄧大才:改革開放40年來,中國農村的經濟、社會、治理結構發生瞭深刻的變化。中國農村已經從一個同質社會轉變成一個異質社會、差異社會、分化社會,從一個靜態社會變成瞭一個流動社會。而且分化還在加劇、流動還在加速,這些變化都會深刻影響著鄉村治理。

從經濟層面來看,經濟結構發生深刻變化。一方面農業從“主業”變成瞭“副業”,另一方面農業從“致富產業”變成瞭“生存產業”,農民收入的78%來自於非農產業。農村結構的巨變深深地影響著鄉村治理基礎,分化社會則增加瞭治理的復雜性。

從社會層面來看,社會經濟發生巨大變化。一是大部分的農民在外部打工,特別是年輕人不想務農,不會務農,也不想待在農村,農村隻是流動社會的一個終點。二是農民的教育程度大幅提高,法律意識、權利意識、自主意識大大增強。農民的流動性使中國成為一個流動的大國,勞動力和人口凈流出使農村逐漸空心化、衰敗化。流動的農民和空心化、衰敗化的農村增加瞭鄉村治理的困難性。而農民教育程度的提高,法律意識、權利意識、自主意識的增強則給鄉村治理提出瞭巨大的挑戰。

從國傢層面來看,治理結構發生廣泛變化。隨著國傢治理能力的增強,國傢提供瞭越來越多公共服務,支持農業和農村發展的投入也越來越多。一是農村公共服務逐年增多;二是大量的農村基礎設施建設和村莊整治的投入;三是國傢重大改革政策的實施,如土地確權、三權分置、集體產權股份權能改革等;四是國傢重大的攻堅政策,如精準扶貧、鄉村振興等。國傢與鄉村的權力結構、治理結構發生瞭深刻的變中文字幕 人妻熟女化。國傢越來越多通過直接、間接的方式介入鄉村社會,增加瞭鄉村治理的資源,推動瞭鄉村治理的改革。

顯然,農村經濟結構、社會結構、治理結構的變化改變瞭鄉村治理的基礎,結構的巨變也給鄉村治理帶來瞭挑戰,使鄉村治理更加困難、復雜、多變。面對這些變化,需要前瞻性地從整體上對中國鄉村治理體系進行戰略性重構。

記者:據您瞭解,在鄉村結構巨變的背景下,各地有哪些比較好的探索?

鄧大才:當前一些經濟發達的地區,他們在治理體系、治理架構、治理方式等方面進行瞭可喜的探索。

治理體系的調整探索。廣東是中國改革的排頭兵,珠三角地區是發展的領頭羊,在發展中最先遇到、也經常遇到其他地區尚沒有遇到的問題。如何應對農村快速的經濟發展,如何管理龐大的集體資產,如何分配巨大的集體收益等治理難題等都需要探索和創新;農民權利意識、法律意識、自主意識增強,也需要在治理中予以滿足。因此當地政府根據這些特點,推動經濟自治和村務自治。地方政府加大瞭農村的公共服務力度,每個村都成立瞭公共服務站。因此形成瞭黨支部、村委會、股份合作社、服務中心的鄉村治理架構,基本滿足瞭治理的需求,但是各治理主體之間的關系並沒有完全理順。四川成都、福建廈門也在治理體系方面進行瞭類似的調整探索。

治理方式的調整探索。隨著經濟社會的發展,農村社會的分化,形成不同的利益群體和不同的階層,這些利益群體有不同的訴求,不能簡單運用行政方式,也不能簡單使用自治手段。因此,廣東東莞和佛山、浙江溫嶺和侗鄉、四川成都等地開始在村莊法定治理架構的基礎上設立理事會、董事會、懇談會、議事會、協商會、老人會、慈善會等社會組織,允許這些組織自主組織、自主管理、自我服務,協助村“兩委”治理鄉村。在不同的地區,這些社會組織的權利和功能不同,有些有決策功能,有些隻有議事功能,有些隻有建議功能,有些僅僅協商而已。無論如何,這些體制外的社會組織都起到瞭重要的治理作用,發揮瞭決策、協商、調解、動員、凝聚、監督等功能,滿足群眾自主治理的需求,滿足瞭不同群體的治理需求。

治理手段的調整探索。在浙江和廣東等經濟發達地區探索德治、自治、法治手段的進行組合式治理。弘揚農民的傳統美德、培育農民公共精神,通過德治降低自治、法治的成本。在多種治理手段中,以自治為體,德治和法為用,能夠自治解決的自治解決,不能自治解決的通過法治解決,探索德治、自治、法治手段結合的治理新體系。

治理層級的調整探索。經濟的復雜性、社會的多元性,傳統“鄉政村治”,特別是以村莊為單元的治理可能無法適應地方的需求。廣東的清遠、湖北的秭歸、廣西的宜州等地,開始探索選擇適應的自治單元,尋找同質性群體、利益相似的區域,鼓勵小單位自治。特別廣東清遠將自治下移與層級整合結合起來,即將自治下移到利益相似、同質性強的自然村,在原有村莊層面整合自治、行政、經濟資源建立公共服務中心,前者保證自治的有效性,後者保證行政與服務的規模性。

治理理念的調整探索。羞花影院手機在線播放傳統的治理主要有兩個特點,一是被動解決,二是外部解決,即農民很少參與,依賴村“兩委”解決治理問題。隨著經濟社會的發展,這種外部被動式治理已經無法適應農村治理的需求。因此,廣東的雲浮、福建的海滄推進共同締造,實施共謀、共建、共管、共享、共評的治理方式,即村莊的發展、建設和治理不僅僅是村“兩委”的事,也不僅僅是政府的事,而是農民自已的事,創新瞭鄉村治理模式,從管理轉向治理,從行政轉向自治。

記者:巨變鄉村的治理,應該註意哪些問題?

鄧大才:鄉村治理應尊重農民權利、尊重農民自治、提供多元參與平臺、機制,同時保證國傢行政和服務應有的調節力度,以法治為本,自治、行政、服務護航。鑒於此,我認為,中國鄉村治理要處理好以下幾對關系:

行政與自治。隨著國傢對農村行政治理力度增強,公共服務增多,基礎設施投入增多,國傢對鄉村治理的介入越來越多,越來越頻繁,因此逐漸打破瞭改革初期的“鄉政村治”格局。處理好行政與自治、服務與治理的關系,要堅持兩個原則:一是直接進入原則,國傢能夠直接與個人和傢庭發生關聯的,可以依法直接關聯;二是行政自治化的原則,如果需要村莊參與、協助、協調的,可以將行政或者服務自治化,通過村民自治完成行政或者服務。

單一與多元。為瞭應對差異社會、分化社會、異質社會,需要建立多中心治理體系,能夠社會自治就自治,能夠村莊自治的就村莊自治,能夠項目自治的就項目自治。通過分權、授權、創設權來建立多個自主的治理中心,鼓勵多元主體參與治理,鼓勵多種手段並用,發揮多元治理的“乘數效應”。從而解決人們對治理的需求,解決單一中心治理成本過高、人們的治理訴求無法滿足的根本問題。

權力與權利。國傢、地方、村莊在鄉村治理過程中,要註意權力與權利的關系。雖然運用權力力度大,速度快,效率高,但是弊端也很多,造成權力對權利的侵犯。因此國傢、地方、村莊在鄉村治理過程中,要合理劃分權力和權利的邊界,根據輔助原則,能夠權利解決的就用權利解決。權力隻能是最後的手段,保障的手段,而不應代替權利,更不應取消權利、侵蝕權利。

權利與責任。對於參與的農民而言,也應該處理好權利與責任的關系。在治理過程中,我們也發現,農民重權利,但是輕義務,重利益,輕責任。其實權利與義務、利益與責任是相對的,如果隻偏向一方,同樣無法進行有效治理。有效的治理和善治需要良好的民情條件,即人們的公共精神、參與精神、責任精神、規則與法治精神。所以,在鄉村治理過程中一方面要尊重、保障農民的權利,另一方面也要培養人們的公共品格和規則意識。

政治與多治。最近幾年我們黨加強瞭基層組織建設,成效顯著,尤其必要。其實加強黨的領導是最大的政治,是最需要的政治,我們要在保障黨的核心領導下,處理好政治與自治,即政治與村民自治、村務自治、經濟自治、社會自治等“多治”關系,處理好政治與行政和服務的關系。

記者:在現實情況下,您認為比較理想的鄉村治理應該是什麼樣的?

鄧大才:我認為,要實現鄉村社會的有效治理,必須超越“鄉政村治”的治理原則,實施“多維互動”。所謂多維互動治理,就是打破“鄉政村治”的分層治理、分類治理的格局,根據治理的基礎和條件,整合與利用多元治理主體、多種治理方式、多樣治理手段、多類治理資源,建構上下、左右互動的治理格局。多維互動治理的核心理念是:民主、參與、責任、合作與權利。根據結構巨變後的治理條件、治理基礎和治理需求,多維互動治理可以分為四類治理方式:

集成式治理。對於一些涉及利益比較多、人口比較多、矛盾比較多且復雜的問題,可以采取集成式治理方式,即將行政的、法治的、德治的、自治的力量,各個層級的力量組織成一個治理中心,運用多種治理手段、多種治理資源進行集成式治理。

差異化治理。針對不同的區域,不同的人群,不同的事情,可以采取不同的治理方式,制訂不同的治理原則,如經濟發達地區,鼓勵經濟自治與村務自治分離;在經濟欠發達地區,則鼓勵經濟自治與村務自治合二為一。在經濟發達地區,鼓勵社會自治;在欠發達地區,鼓勵村民自治;在基礎設施建設過程中鼓勵實施項目自治。

自主性治理。在鄉村社會,不管國傢力量、地方力量多麼強大,也不管村莊治理能力多強,都得以農民為治理主體,實施自主性治理。農民自主治理是鄉村治理的核心、主體、主導,任何力量都不可取代。

多中心治理。分化社會主體多元高清性色生活片,多元社會需求多樣,差異社會類型多樣,因此需要針對不同的主體、群體、事件進行多中心治理。各個治理中心以農民為服務對象,以農民為治理主體,各治理中心之間權利相同、地位平等。